Концепция изменений

Проблемы региональных финансов Томской области

Действия Администрации Томской области, направленные на реализацию Стратегии развития Томской области до 2020 года (одобрена Постановлением Государственной Думы Томской области от 27.10.2005 года №2539, далее – Стратегия развития), а также Программы социально-экономического развития Томской области до 2010 года (утверждена Законом Томской области от 19.04.2006г. №79-ОЗ, далее – Программа социально-экономического развития), выявили ряд существенных недостатков системы управления деятельностью органов исполнительной власти Томской области.

В основе недостатков системы управления деятельностью органов исполнительной власти Томской области лежит комплекс факторов, частью которого являются проблемы управления региональными финансами.

Обоснованность проведения реформы управления региональными финансами связана с необходимостью решения следующей системы проблем управления региональными финансами.

Отсутствует планирование деятельности органов власти на среднесрочную и текущую перспективы (включая среднесрочное финансовое планирование)

Сложившиеся подходы к управлению на уровне Администрации области и органов исполнительной власти подразумевают планирование деятельности только на один год. При этом, в рамках планирования не применяются инструменты оценки реальной востребованности бюджетных услуг, не проводится инвентаризация бюджетных услуг, не формируется (и следовательно, не учитывается) среднесрочная потребность в размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для областных нужд. В результате планирование бюджета на предстоящий год осуществляется не на основании многофакторной среднесрочной модели, а путем индексации либо корректировки расходов и доходов на предстоящий год.

Отсутствует привязка среднесрочного планирования к стратегическим целям и задачам, не применяются методы программно-целевого подхода к управлению на уровне Администрации и органов исполнительной власти.

В результате возник разрыв между Стратегией развития и Программой социально-экономического развития, с одной стороны, и планами деятельности органов исполнительной власти, с другой. Это может быть решено через внедрение таких инструментов, как: доклады о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственные целевые программы, перечень бюджетных услуг, среднесрочный план закупок.

Недостаточная интеграция оценки потребности в бюджетных услугах в планирование деятельности органов исполнительной власти

В силу того, что отсутствует прозрачная привязка целей и задач, закрепленных в Стратегии развития и Программе социально-экономического развития, к направлениям деятельности органов исполнительной власти Томской области на среднесрочную и текущую перспективы, отсутствует необходимость в проведении оценки востребованности бюджетных услуг населением области и планирование деятельности органов исполнительной власти в разрезе бюджетных услуг.

В свою очередь, это ведет к тому, что сегодня невозможно достоверно оценить в какой степени выделение бюджетных средств органам исполнительной власти позволило им продвинуться в достижении поставленных перед ними целей и задач, вытекающих из Стратегии развития и Программы социально-экономического развития; какие направления расходования бюджетных средств являются приоритетными на среднесрочную перспективу, какие бюджетные услуги и в каком объеме необходимо оказать населению, какие действия необходимо предпринять органам исполнительной власти для повышения удовлетворенности населения предоставляемыми бюджетными услугами.

Такое положение обусловлено следующими факторами:

Механизм оценки востребованности бюджетных услуг развит недостаточно

Бюджетные услуги населению предоставляются так, как это сложилось за предшествовавшие годы существования системы без учета реальных потребностей населения. При этом ни анализ потребностей потребителей бюджетных услуг, ни анализ их удовлетворенности с применением унифицированных механизмов и на систематической основе не проводятся ни на областном ни на муниципальном уровне.

В таких условиях создаются все предпосылки для ситуации, когда ресурсы используются не вполне эффективно и при сохранении существующего объема финансирования можно было бы добиться более высокой степени удовлетворенности потребителей.

Механизм контроля качества предоставляемых бюджетных услуг неэффективен

В сложившихся условиях во многих отраслях социальной направленности (образование, культура, здравоохранение и аналогичные) нечетко определены механизмы и инструменты контроля качества предоставляемых потребителям бюджетных услуг. Это ведет к тому, что на фоне недостаточного развития механизма прогнозирования спроса на бюджетные услуги становится невозможным оценить качество, с которым предоставляются эти услуги населению. В свою очередь это ведет к развитию более глубоких проблем: невозможности оценить эффективность расходования бюджетных средств, выделяемых на бюджетные услуги, а в последующем – делает невозможным переход на бюджетирование, ориентированное на результат.

Таким образом, существующая система предоставления бюджетных услуг населению требует кардинального совершенствования по следующим направлениям: формирование перечня бюджетных услуг и установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг.

Отсутствует систематическая оценка эффективности бюджетных учреждений и возможности предоставления бюджетных услуг негосударственными организациями

В силу многих обстоятельств, как-то: отсутствие необходимого нормативного регулирования и требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и пр.,- в Томской области не проводилась инвентаризация бюджетных услуг (и соответствующих расходов бюджета) с точки зрения возможности их оказания не только через сеть подведомственных бюджетных учреждений, но путем привлечения негосударственных организаций. В результате этого отсутствуют необходимые предпосылки для оценки эффективности путей расходования средств, выделяемых из областного бюджета на предоставление бюджетных услуг населению и как следствие не прорабатывались вопросы планирования и осуществления реструктуризации бюджетной сети в соответствии с фактической востребованностью бюджетных услуг и показателями эффективности предоставления бюджетных услуг негосударственными организациями.

Планирование и управление государственным долгом недостаточно эффективно

Проблема эффективного управления государственным долгом области может быть разложена на три составляющие: планирование кассовых разрывов, планирование заимствований с учетом реальных возможностей областного бюджета, упорядочивание предоставления государственных гарантий. В целях повышения эффективности управления региональными финансами эти направления должны рассматриваться вместе, а не порознь.

В силу отсутствия должного среднесрочного планирования расходов и прогнозирования доходов областного бюджета недостаточно проработаны методологические вопросы расчета долговой нагрузки на бюджет с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период и расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния долговую нагрузку бюджета Томской области. В результате, несмотря на проводимую аналитическую работу по оценке причин и периодичности возникновения кассовых разрывов, отсутствуют инструменты планирования кассовых разрывов на год в помесячной детализации. Как следствие отсутствует потребность в инструментах планирования резервов для обеспечения финансирования в период кассовых разрывов, что приводит к недостаточно точному финансовому планированию и оценке объемов расходов бюджета, доступного для направления на предоставлению бюджетных услуг.

Кроме этого, отсутствие четкой привязки планирования и управления государственным долгом к среднесрочному финансовому планированию привело к отсутствию ряда существенных норм в сфере регулирования вопросов предоставления государственных гарантий Томской области. В частности, отсутствуют требования полного залогового обеспечения и порядок проведения конкурсного отбора претендентов на получение гарантии.

Отсутствует эффективная система инструментов оценки и отбора инвестиционных проектов, предлагаемых к реализации за счет средств областного бюджета

В силу отсутствия инструментов среднесрочного финансового планирования и необходимости оценивать эффективность бюджетных расходов, как текущую, так и будущую, не получили достаточного развития инструменты оценки эффективности инвестиционных проектов. В результате реализуемые сегодня за счет средств областного бюджета инфраструктурные (социальные) и коммерческие инвестиционные проекты проходят ограниченную экспертизу, в частности оценка бюджетной и социальной эффективности не подразумевает оценку степени вклада инвестиционного проекта в решение социально-экономических задач, предусмотренных Стратегией развития и Программой социально-экономического развития, отсутствуют инструменты оценки мультипликативного эффекта от реализации инвестиционных проектов, отложенного эффекта, эксплуатационных расходов будущих периодов. В результате невозможно оценить с необходимой степенью детализации качественный вклад инвестиционных проектов в решение социально-экономических проблем Томской области, а также эффективность бюджетных расходов, направляемых из областного бюджета на реализацию инвестиционных проектов.

Несовершенство инструментов управления доходной базой областного бюджета

Вопрос стимулирования развития доходной базы бюджета является одним из важнейших вопросов, наряду с вопросами эффективного управления расходами бюджета. Проблема доходной базы может быть разделена на ряд составляющих:

• Управление налоговыми поступлениями в бюджет области и стимулирование поступлений в бюджет по налогам и сборам, эффективное управление задолженностью перед бюджетом по налогам и сборам;
• Эффективная политика предоставления льгот по уплате налогов и сборов;
• Создание стимулов для развития малого бизнеса;
• Эффективное управление объектами, находящимися в собственности области, включая унитарные предприятия и доли в уставном капитале, которые находятся в собственности области.

В части управления налоговыми поступлениями в бюджет, включая задолженность перед бюджетом по налогам и сборам, отсутствуют: инструменты оценки потерь бюджета от недополученных доходов с учетом инфляции, формализованный и утвержденный порядок предоставления отсрочек и рассрочек, инструменты оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых и планируемых к предоставлению налоговых льгот. В результате стимулирование экономических субъектов путем предоставления им налоговых льгот осуществляется не столь эффективно, как могло бы осуществляться, поскольку в отсутствие необходимой формализации невозможно привязать предоставление налоговых льгот к решению социально-экономических проблем томской области.

Существующие подходы к стимулированию малого бизнеса, с точки зрения управления по результатам, являются недостаточно эффективными. Малый бизнес должен стать одним из способов решения социально-экономических проблем области и поддержка со стороны областного бюджета и органов исполнительной власти должна быть ориентирована на это. Существующие инструменты мониторинга малого предпринимательства в Томской области не дают необходимого представления о том, в каких направлениях необходимо развивать малое предпринимательство в среднесрочной и долгосрочной перспективах, какие меры необходимо принять для стимулирования малого бизнеса, какие формы поддержки малого бизнеса будут наиболее эффективными в ближайшее время и на среднесрочную перспективу. В связи с этим требуют доработки с механизмы оказания консультационной и организационной поддержки малого предпринимательства, поскольку они должны создавать необходимые условия для эффективного развития малого предпринимательства в русле задач, поставленных в Стратегии развития и Программе социально-экономического развития.

Унитарные предприятия, а также доли в уставном капитале организаций, находящиеся в собственности Томской области должны быть источником дохода, а не являться обременением для областного бюджета. Существующие подходы к управлению государственной собственностью не предполагают достаточно развернутых инструментов оценки эффективности имущественного комплекса региона. Отсутствуют такие важные инструменты, как: порядок оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности области, критерии оценки эффективности деятельности унитарных предприятий и оценки целесообразности сохранения унитарных предприятий и вкладов в уставные капиталы организаций в собственности области. В результате сегодня невозможно оценить эффективность вложений в объекты собственности, осуществляемые за счет средств областного бюджета, а также оценить целесообразность владения либо приобретения объектов в собственность Томской области, включая вклады в уставные капиталы организаций, с точки зрения направленности на решение социально-экономических проблем области.

Отсутствие эффективной организации межбюджетных отношений

Индикаторы Стратегии развития и Программы социально-экономического развития установлены в целом для Томской области. Достижение этих целей и задач возможно только совместными усилиями органов исполнительной власти областного уровня и муниципальных образований. Из этого следует необходимость координации усилий органов власти как областного уровня, так и органов власти муниципальных образований.

Должна быть установлена связь между стратегическими целями и задачами развития области и целями, задачами и ожидаемыми результатами деятельности муниципальных образований.

Основная координирующая роль по достижению целевых значений показателей Стратегии развития и Программы социально-экономического развития среди муниципальных образований должна быть закреплена за Администрацией Томской области.

Существующие подходы к организации межбюджетных отношений не отвечают требованиям управления по результатам. В частности, недостаточно проработаны и формализованы такие инструменты, как: методика распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе оценки доходного потенциала и дифференциации расходных потребностей в расчете на одного жителя (без применения в расчете фактических доходов и расходов); методика распределения средств Фонда софинансирования социальных расходов, в рамках которой производится перераспределение средств, с учетом региональных нормативов; методика расчета распределения бюджетных кредитов на кассовый разрыв; порядок оценки и отбора инвестиционных проектов с учетом бюджетной и социальной эффективности, сроков реализации проектов и соответствующих приоритетов; порядок формирования, распределения и расходования средств фонда муниципального развития; методика оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований; порядок применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при предоставлении финансовой помощи.

В результате, муниципальные образования оказались недостаточно вовлечены в реализацию Стратегии развития и Программы социально-экономического развития, которые предусматривают их активное включение в этот процесс.

Недостаточная эффективность деятельности органов исполнительной власти и государственных служащих

Проводимая в Томской области административная реформа выявила ряд недостатков в деятельности органов исполнительной власти. В частности, работа по выявлению избыточных и дублирующих функций, формулированию подходов к выведению ряда функций на аутсорсинг (прежде всего - обеспечивающих), показала необходимость уточнения функций и задач органов исполнительной власти. Данное уточнение должно быть выполнено в привязке к инструментам среднесрочного планирования, что подчеркивает необходимость внедрения таких инструментов, как ведомственные целевые программы и доклады о результатах и основных направлениях деятельности, где за органами исполнительной власти будут закреплены решаемые ими задачи. Следующим аспектом повышения качества работы органов государственной власти и государственных служащих должно стать изменение устоявшихся подходов к определению основных сфер деятельности государственных служащих, требующих применения мер по повышению квалификации государственных служащих, а также установлению перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих на очередной финансовый год. При определении основных сфер деятельности государственных служащих, требующих применения мер по повышению квалификации государственных служащих, не учитываются потребности государственных служащих в изучении основ управления по результатам, бюджетирования, ориентированного на результат. Кроме этого отсутствуют инструменты планирования мероприятий по прохождению обучения и повышению квалификации государственных служащих на среднесрочную перспективу.

Выводы

Сегодня Томская область подошла к тому рубежу, когда проведение реформы системы управления региональными финансами является жизненно необходимым. При этом реформа будет направлена не на решение отдельных проблем региональных финансов, а на комплексное преодоление всех существующих проблем, мешающих эффективной реализации Стратегии развития и Программы социально-экономического развития путем создания системы новых механизмов, позволяющих связать между собой:

• Стратегию развития, Программу социально-экономического развития, среднесрочный (перспективный) финансовый план области, направления деятельности областных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на среднесрочную и текущую перспективы;
• направления деятельности органов власти областного и муниципального уровней и ожидаемые показатели результатов деятельности;
• показатели результатов деятельности с конкретными мероприятиями и работами, потребностью в бюджетных услугах, инвестициях и ресурсном обеспечении на среднесрочную и текущую перспективы.

Реформирование региональных финансов Томской области будет осуществляться по системе направлений, каждое из которых разбивается на мероприятия.

Исходя из этих предпосылок сформулированы цели и задачи Программы реформирования.

Цели и задачи реформы

Цели реформирования и их обоснование

Реформа системы управления региональными финансами Томской области требуется для создания эффективной системы планирования и контроля результативности деятельности органов исполнительной власти Томской области. Данная система должна позволить устранить негативные факторы и проблемы системы управления региональными финансами, перечисленные в предыдущем разделе, то есть обеспечить необходимую нормативно-правовую и методическую базу для успешной реализации Стратегии развития и Программы социально-экономического развития.

Для решения указанных проблем поставлены следующие цели и задачи:

• Цель 1. Повышение эффективности деятельности областных органов исполнительной власти:
  • Задача 1.1. Реформа бюджетного процесса и внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат;
  • Задача 1.2. Реформа государственной службы;
  • Задача 1.3. Внедрение новых механизмов реализации инвестиционных проектов.
• Цель 2. Повышение эффективности стимулирования социально-экономического развития региона и результативности использования имущества Томской области:
  • Задача 2.1. Создание условий для развития доходной базы областного бюджета и реформа государственного сектора;
  • Задача 2.2. Совершенствование долговой политики;
• Цель 3. Содействие интеграции муниципальных образований в реализацию Стратегии развития и Программы социально-экономического развития:
  • Задача 3.1. Совершенствование механизмов предоставления финансовой помощи (Реформа межбюджетных отношений);
  • Задача 3.2. Создание условий для перехода муниципальных образований на управление по результатам.

Повышение эффективности деятельности областных органов исполнительной власти

Реформа бюджетного процесса и внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат

Для решения поставленной задачи предстоит реализовать следующие важные мероприятия:

Разработать методические рекомендации по оценке эффективности деятельности бюджетных учреждений.

Оценка эффективности деятельности бюджетных учреждений должна стать инструментом, который позволит оценивать вклад каждого учреждения в достижение целей и задач, которые ставит перед собой Томская область, оценивать эффективность бюджетных расходов, принимать управленческие решения о дальнейших действиях по отношению к этим учреждениям (реорганизация, перепрофилирование, преобразование и пр.). При оценке эффективности деятельности бюджетных учреждений будут учитываться различные показатели их работы: натуральные, финансовые, социальные. Результаты оценки эффективности бюджетных учреждений будут использоваться при формировании плана развития государственного сектора экономики Томской области, а также для оценки целесообразности перевода бюджетных учреждений в негосударственную форму.

Выработать подходы по переводу учреждений, оказывающих социальные услуги, в негосударственную форму Перевод

бюджетных учреждений, оказывающих социальные услуги в негосударственную форму является одним из способов повышения эффективности бюджетных расходов, выделяемых на предоставление бюджетных услуг населению. Вместе с тем, проводя подобные преобразования необходимо будет достаточно взвешенно подходить к ним, в силу того, что они затрагивают права и гарантии граждан. При разработке плана и порядка перевода бюджетных учреждений в негосударственную форму будут учитываться результаты оценки эффективности деятельности бюджетных учреждений, а также показатели востребованности бюджетных услуг.

Развить инструменты независимой публичной экспертизы законопроектов в области налогового и бюджетного законодательства.

В рамках развития механизмов независимой публичной экспертизы законопроектов в области налогового и бюджетного законодательства планируется расширение полномочий действующей Рабочей группы при Государственной Думе Томской области и ее состава за счет вовлечения независимых экспертов, что даст возможность выйти на качественно новый уровень оценки законопроектов и развития нормативно-правовой базы в Томской области. Этот шаг позволит повысить степень публичности обсуждения законопроектов, с одной стороны, а с другой – максимально учитывать реальные потребности населения и бизнеса при принятии нормативных правовых актов и последующем внесении в них поправок.

В рамках развития механизмов независимой публичной экспертизы планируется повысить значимость следующих инструментов:

• публикация принимаемых нормативно-правовых актов и их проектов в СМИ и сети Интернет;
• обязательное вовлечение негосударственных, общественных и научных организаций в разработку проектов законодательных актов в области бюджетной и налоговой политики и оценку последствий их принятия.

Разработать консолидированный перечень предоставляемых населению бюджетных услуг, включая бюджетные услуги, которые могут оказываться негосударственными организациями.

Разработка подобного перечня позволит добиться следующих результатов:

• повысит информированность потребителей бюджетных услуг;
• повысит ответственность органов власти и поставщиков бюджетных услуг;
• создаст предпосылки для обеспечения единого уровня обслуживания населения и предоставления бюджетных услуг на территории области;
• позволит формировать ведомственные целевые программы в разрезе бюджетных услуг.
• Разработать показатели и стандарты качества предоставления бюджетных услуг и использовать их для оценки деятельности ведомств и учреждений, предоставляющих бюджетные услуги населению.
• Разработка стандартов качества предоставления бюджетных услуг, механизмов контроля их соблюдения позволит расходовать бюджетные средства более эффективно, направляя их в те ведомства и учреждения, которые стремятся соблюдать требования стандартов. Соблюдение стандартов качества станет одним из аспектов оценки деятельности бюджетных учреждений и неотъемлемой частью правоотношений, устанавливаемых органами исполнительной власти с негосударственными поставщиками бюджетных услуг.
• Использовать показатели востребованности бюджетных услуг при планировании расходов бюджета.
• Установление зависимости бюджетного финансирования от востребованности деятельности того или иного ведомства со стороны потребителей бюджетных услуг позволит более рационально использовать ограниченные ресурсы и повысить удовлетворенность потребителей бюджетных услуг.
• Расширить временной горизонт бюджетного планирования и увязать стратегические ориентиры развития области с планами деятельности органов власти на среднесрочную и текущую перспективу.

Расширение временного горизонта бюджетного планирования позволит Томской области ставить и решать более амбициозные задачи, выходящие за рамки одного бюджетного года, а также окажет стимулирующее воздействие на субъекты бюджетного процесса, повысит их самостоятельность и ответственность. Для достижения этой задачи необходимо усовершенствовать структуру и статус принимаемых перспективных финансовых планов Томской области, использовать их как полноценный инструмент бюджетного планирования, а также обеспечить его увязку через ведомственные целевые программы и доклады о результатах и основных направлениях деятельности с целями и задачами, определенными в Стратегии развития и Программе социально-экономического развития.

Применение ведомственных целевых программ позволит более точно планировать потребность в бюджетных средствах на среднесрочную перспективу, улучшить качество межведомственного взаимодействия, а также увязать финансирование органов исполнительной власти в соответствии с достигнутыми ими результатами. Увязывание ведомственных целевых программ с целевыми областными (региональными) программами развития позволит выстроить четкую иерархию целей, задач и результатов деятельности от уровня Стратегии развития, до каждого конкретного органа исполнительной власти, участвующего в ее реализации.

Кроме этого планируется провести преобразования в сфере размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для областных нужд, которые будут направлены на увязывание потребности в закупках с планами деятельности органов исполнительной власти на предстоящий год и среднесрочную перспективу. Осуществить подобную увязку планируется через стандарты качества бюджетных услуг, в которых будут предусмотрены соответствующие указания на нормативы обеспечения бюджетных услуг соответствующими ресурсами в натуральном выражении.

Реформа государственной службы

Государственные служащие являются ключевым звеном, непосредственно связанным как с реализацией Программы реформирования, так и осуществлением деятельности органов государственной власти вообще. Реформирование по данному направлению вызвано не необходимостью проведения реорганизации Администрации области или иных преобразований, которые предусмотрены административной реформой в Томской области, а является их логическим продолжением и направлено на решение вопросов повышения эффективности расходов на государственных служащих. В первую очередь, речь идет о необходимости:

• оценки выполняемых органами исполнительной власти функций, выделения основных и обеспечивающих функций, выработки подходов к оптимизации механизма исполнения функций и расходов на эти функции;
• разработки механизмов мотивации государственных служащих, ориентированной на результат, то есть связанной с достижением целей, задач и показателей результата, которые закрепляются за органами исполнительной власти в рамках реализации Стратегии развития и Программы социально-экономического развития.

Итогом работ станет выработка рекомендаций по выделению основных и обеспечивающих функций органов исполнительной власти и оценке целесообразности их выведения на аутсорсинг, а также рекомендации по организации системы мотивации на результат. Внедрение новых механизмов реализации инвестиционных проектов Результативность реализации Стратегии развития и Программы социально-экономического развития напрямую зависят от эффективности системы планирования и реализации инвестиционных проектов всех форм. Сегодня инвестиционные проекты, которые реализуются за счет средств областного бюджета Томской области (капиталовложения, субсидирование процентных ставок и пр.), не проходят оценку бюджетной и социальной эффективности по формализованной процедуре; также отсутствуют механизмы отбора проектов с точки зрения их приоритетности и направленности на достижение стратегических целей и задач развития области. В целях изменения ситуации планируется осуществить работы, направленные на:

• Формализацию механизмов отбора инвестиционных проектов с учетом их бюджетной и социальной эффективности, также соответствия приоритетам развития области;
• Установление порядка расчета эксплуатационных расходов инвестиционных проектов и их учета при оценке и отборе инвестиционных проектов;
• Повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти путем публикации в открытых источниках информации о реализованных инвестиционных проектах, показателях их бюджетной и социальной эффективности.

Главной новацией проводимых работ будет обеспечение встраивания механизма оценки и отбора инвестиционных проектов в инструменты управления по результатам. В частности, будет обеспечена привязка планирования, отбора и реализации инвестиционных проектов к результатам оценки эффективности деятельности бюджетных учреждений, оценке потребности в бюджетных услугах и ведомственным целевым программам.
Решение перечисленных задач в рамках этой цели позволит:

• планировать натуральные показатели деятельности органов исполнительной власти на предстоящий год и среднесрочную перспективу;
• планировать финансовые показатели деятельности органов исполнительной власти на предстоящий год и среднесрочную перспективу;
• интегрировать потребность в заказе на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для областных нужд в натуральном и денежном выражении на среднесрочную перспективу в бюджетный процесс и связать ее с потребностями в бюджетных услугах;
• определять перечень показателей (индикаторов) результатов деятельности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений и устанавливать их целевые значения на предстоящий год и среднесрочную перспективу с учетом целей и задач, закрепленных в Стратегии развития и Программе социально-экономического развития;
• определять потребность в бюджетных услугах в натуральных и денежных показателях на предстоящий год и среднесрочную перспективу с учетом результатов, которые ставят перед собой органы исполнительной власти на среднесрочную перспективу;
• оценивать качество и результативность предоставления бюджетных услуг с точки зрения целей и задач развития Томской области;
• определять эффективную стоимость имущества, принадлежащего Томской области, включая доли в уставном капитале, и оценивать целесообразность владения имущественным комплексом, включая доли в уставном капитале;
• выбирать оптимальные способы оказания бюджетных услуг и расходования бюджетных средств, выделяемых на эти цели, с учетом возможности предоставления бюджетных услуг организациями бюджетного и негосударственного секторов;
• определять потребность в инвестициях на среднесрочную перспективу (в том числе с учетом результативности деятельности бюджетных учреждений) и отбирать приоритетные инвестиционные проекты, реализация которых будет лежать в русле стратегических целей и задач развития Томской области.

Повышение эффективности стимулирования социально-экономического развития региона и результативности использования имущества Томской области Создание условий для развития доходной базы областного бюджета и реформа государственного сектора Управление доходной базой и государственным сектором экономики должно быть направлено на содействие решению задач, зафиксированных в Стратегии развития и Программе социально-экономического развития области.
Существующие сегодня подходы не обеспечивают такой связи в полной мере, поэтому при проведении реформы усилия будут сконцентрированы на решении следующих вопросов:

• Формирование системы инструментов поддержки и стимулирования малого предпринимательства, поскольку развитие этого сектора экономики является одним из приоритетных в рамках Стратегии развития. В частности, речь идет о создании инструментов мониторинга малого предпринимательства, которые позволят отслеживать изменения в данной отрасли и принимать меры регулирования, направленные на стимулирование малого предпринимательства;
• Создание предпосылок для повышения отдачи от государственного имущества, включая доли в уставном капитале, путем внедрения процедур рыночной оценки имущества, находящегося в собственности Томской области и планирования доходной части бюджета с учетом результатов такой оценки. Следующим шагом станет оценка эффективности государственных унитарных предприятий и оценка целесообразности сохранения их в собственности Томской области. При этом будет обеспечена увязка между принятием решений о приобретении объекта в собственность (включая доли в уставном капитале) либо сохранении объекта в собственности области не только на основании их доходности, а с учетом их влияния на достижение стратегических целей и задач Томской области;
• Совершенствование механизмов предоставления налоговых льгот, включая оценку эффективности предоставления льгот, путем внедрения инструментов, позволяющих оценивать эффект от предоставления льгот и целесообразность предоставления льгот с точки зрения содействия достижению стратегических целей и задач развития Томской области путем стимулирования хозяйствующих субъектов;
• Совершенствование порядка предоставления рассрочек и отсрочек, проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей;
• Повышение эффективности жилищно-коммунального хозяйства, а именно: закрепление возможности использования субвенций муниципальными образованиями в случае экономии полученных субвенций на другие направления финансирования жилищно-коммунального хозяйства.

Совершенствование долговой политики Необходимо обеспечить привязку расчета объемов планируемых заимствований на этапе составления проекта областного бюджета к потребности в финансировании расходов, которые предусмотрены органами исполнительной власти на текущий год и среднесрочную перспективу в разрезе их ведомственных целевых программ и докладов о результатах и основных направлениях деятельности, а также перечнем бюджетных услуг.
В целях повышения эффективности долговых инструментов и оптимизации долговой нагрузки на областной бюджет планируется:

• Усовершенствовать механизмы предоставления государственных гарантий, заложив в их основу новый подход: предоставление гарантий в случае недостаточности банковской гарантии и целесообразности размещения объекта, под который требуется гарантия, с точки зрения содействия достижению целей и задач, закрепленных в Программе социально-экономического развития и Стратегии развития. Это позволит стимулировать развитие необходимых секторов экономики, исключив проекты, которые изначально нецелесообразны с точки зрения их влияния на достижение стратегических целей и задач и могли бы привести к отвлечению бюджетных средств, которые могли бы быть направлены на решение приоритетных социальных задач;
  
  
• Разработать механизмы оценки целесообразности привлечения долговых обязательств Томской областью, учитывающие не только показатели долговой емкости бюджета, но и позволяющие оценить обоснованность заимствований с точки зрения направленности на решение социально-экономических задач, предусмотренных в ведомственных целевых программах и Стратегии развития.
  
  
• Разработать новые подходы к оценке целесообразности привлечения долговых обязательств на покрытие временных кассовых разрывов. При выработке новых подходов к управлению государственным долгом и привлечению долговых обязательств необходимо обеспечить привязку расчета объемов планируемых заимствований на этапе составления проекта областного бюджета к потребности в финансировании расходов, которые предусмотрены органами исполнительной власти на текущий год и среднесрочную перспективу в разрезе их ведомственных целевых программ и докладов о результатах и основных направлениях деятельности, а также перечнем бюджетных услуг.

В результате, потребности в привлечении долговых средств, в том числе и на покрытие временных кассовых разрывов, будут увязаны с обеспечением реализации целей и задач развития области в целом.
Решение перечисленных задач в рамках этой цели требуется для:

• стимулирования и поддержки малого бизнеса, за счет которых создать предпосылки для его дальнейшего постоянного развития;
• формирования механизмов предоставления налоговых льгот, которые позволят оценивать последствия их предоставления с точки зрения содействия решению ключевых социальных задач и за счет этого стимулировать развитие приоритетных направлений экономики и бизнеса;
• создания механизма оценки целесообразности предоставления рассрочек и отсрочек, что позволит, с одной стороны увеличить доходную базу бюджета, а с другой создать стимулы у экономических субъектов для развития;
• совершенствования механизмов предоставления государственных гарантий, что позволит содействовать реализации инвестиционных проектов, отвечающих приоритетным направлениям развития Томской области;
• управления государственным долгом и кассовыми разрывами с учетом долговой емкости бюджета и необходимостью финансирования приоритетных направлений развития. Содействие интеграции муниципальных образований в реализацию Стратегии развития и Программы социально-экономического развития Совершенствование механизмов предоставления финансовой помощи и создание условий для перехода муниципальных образований на управление по результатам

Успех реформирования системы управления региональными финансами в значительной степени зависит от усилий, предпринимаемых муниципальными образованиями. Вследствие этого реформа системы межбюджетных отношений является одним из наиболее актуальных вопросов. Дополнительное значение реформированию межбюджетных отношений придает реформа, реализуемая на федеральном уровне. В рамках реформирования системы межбюджетных отношений Томская область ставит перед собой следующие основные подзадачи:

• Создать для муниципальных образований систему бюджетных ограничений, включающую:
  Формализацию процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам. В рамках указанной формализации Томская область планирует разработать и утвердить методику расчета распределения бюджетных кредитов, предоставляемых муниципальным образованиям, на покрытие кассовых разрывов.
• Совершенствование процедур предоставления финансовой помощи, их адаптацию к четырехуровневой бюджетной системе. В рамках реализации бюджетной реформы Томская область планирует усовершенствовать действующие, а при необходимости и разработать новые, методики формирования и распределения средств следующих фондов: - Фонда софинансирования социальных расходов; - Фонда стимулирования муниципальных образований; - Фонда реформирования муниципальных финансов.

Создать систему эффективных стимулов по проведению бюджетной реформы на муниципальном уровне и включению муниципальных образований в реализацию Стратегии развития.Стимулирование муниципального уровня планируется осуществлять за счет средств фонда реформирования муниципальных финансов, который планируется сформировать в составе областного бюджета уже в 2008 году. На первом этапе реформ будут разработаны порядок формирования фонда, порядок предоставления средств из фонда, критерии и методика отбора муниципальных образований для участия в получении средств из фонда. Нехватка материальных, кадровых и методических ресурсов на местном уровне является одной из существенных проблем системы управления региональными финансами Томской области. Проводимая на федеральном уровне реформа системы межбюджетных отношений, одним из направлений которой является создание четырехуровневой бюджетной системы, требует дополнительных ресурсов, что, без принятия адекватных мер, может привести к ухудшению ситуации. Для решения задачи оздоровления муниципальных финансов (на районном и поселенческом уровне) Томская область планирует реализовать следующий комплекс мер:

• оказывать содействие в разработке необходимых методик и процедур в области бюджетного процесса;
• проводить кустовые семинары с представителями органов местного самоуправления по вопросам формирования, исполнения и контроля за исполнением бюджетов поселений, муниципальных районов и городских округов;
• способствовать развитию материально-технической базы муниципальных образований. Решение перечисленных задач в рамках этой цели необходимо для:
• вовлечения муниципальных образований в реализацию реформ муниципальных финансов и перехода на управление по результатам;
• организации бюджетного процесса на муниципальном уровне с учетом требований бюджетирования, ориентированного на результат;
• обеспечения финансирования инвестиционных проектов на муниципальном уровне с учетом приоритетов развития области в целом;
• обеспечения расчета межбюджетных трансфертов, направляемых из областного бюджета в местные бюджеты, основанных на оценке степени вовлеченности муниципального образования в реализацию Стратегии развития, Программы социально-экономического развития и фактически достигнутых результатах;
• повышения качества управления муниципальными финансами.

 

2. Ожидаемые результаты реализации реформы

Ожидаемые результаты от реализации Программы реформирования можно разделить на две группы: структурные и финансовые.

2.1. Структурные результаты реформ

Эффективность исполнительной власти является одним из наиболее важных факторов, определяющих качество жизни населения и экономическое развитие области. Программа реформирования направлена на повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. От реализации реформы будут получены следующие результаты: Повышение качества управления бюджетными расходами, внедрение принципов управления по результатам, совершенствование инструментов управления государственным долгом В сфере повышения качества управления бюджетными расходами, внедрения принципов управления по результатам, совершенствования инструментов управления государственным долгом ожидается:

• увеличение доли респондентов-потребителей услуг, удовлетворенных качеством предоставляемых им услуг;
• увеличение доли респондентов, оценивающих положительно уровень и качество медицинского обслуживания;
• увеличение доли респондентов, положительно оценивающих состояние своего здоровья;
• увеличение доли респондентов, оценивающих уровень доступности культурных благ как удовлетворительный;
• увеличение объектов культурного наследия областного значения, находящихся в удовлетворительном состоянии;
• увеличение количества посещений библиотек, театров, музеев, культурно-массовых мероприятий.
• увеличение доли респондентов, систематически занимающихся физической культурой и спортом;
• увеличение количества наград, получаемых томскими спортсменами на всероссийских и международных соревнованиях и олимпийских играх.
• рост удельного веса числа компьютеров на число обучающихся (компьютеры/ обучающиеся);
• рост удельного веса образовательных учреждений всех типов и видов, переведенных на нормативное финансирование;
• увеличение доли респондентов, оценивающих положительно уровень и качество социальных услуг;
• увеличение доли выпускников вузов Томской области, трудоустроившихся на территории области;
• увеличение количества детских и молодежных общественных объединений, их инициатив и проектов;
• повышение доли респондентов, удовлетворенных качеством оказания образовательных услуг;
• повышение охвата детей дошкольным образованием;
• повышение охвата обучением детей и молодежи в возрасте 6-23 года;
• увеличение доли работающих с высшим и средним образованием в общей численности занятых;
• увеличение доли выпускников вузов Томской области, трудоустроившихся на территории области;
• увеличение доли занятых в научно-образовательном комплексе от общей численности занятых в экономике;
• увеличение доли научно-образовательного комплекса в ВРП;
• увеличение доли экспорта образовательных и научно-технических услуг за пределы региона в общем объеме услуг;
• увеличение удельного веса внебюджетных средств во внутренних затратах на исследования и разработки в вузах;
• отсутствие прироста просроченной задолженности (за исключением кредиторской) и кредиторской задолженности;
• обеспечение нормативно-правовой поддержки проведения публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой политики;
• охват стандартами качества бюджетных услуг не менее 50% бюджетных расходов (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий);
• охват ведомственными целевыми программами не менее 50% бюджетных расходов (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий);
• достижение не менее 70% от целевого уровня показателей региональных целевых программ;
• снижение цен закупаемых для государственных нужд товаров, работ и услуг и повышение их качества за счет размещения заказов на торгах и повышение конкуренции на рынке государственных закупок Томской области;
• снижение стоимости обслуживания государственного долга Томской области;
• рост количества операций по долговым обязательствам, выполненных по установленным процедурам;
• рост количества гарантий, выданных по результатам конкурсного отбора претендентов;
• стандартизация процедур выдачи государственных гарантий;

Административная реформа (реформа государственной гражданской службы)

В сфере административной реформы (реформы государственной гражданской службы) ожидаются следующие результаты:

• рост доли респондентов - потребителей услуг органов исполнительной власти, удовлетворенных качеством предоставляемых ими услуг;
• рост доли государственных служащих Администрации Томской области, охваченных системой управления по результатам;
• снижение доли расходов на государственное управление в структуре расходов областного бюджета;
• снижение стоимости одного государственного служащего для налогоплательщиков;
• рост доли сотрудников, удовлетворенных доступностью, полнотой и удобством предоставления информации в электронных базах данных Администрации;
• рост доли сотрудников, успешно прошедших тестирование по владению компьютерными навыками;
• рост доли государственных служащих в Администрации, успешно прошедших аттестацию на соответствие навыков и компетенций требованиям должностного регламента;
• организация курсов повышения квалификации не реже, чем раз в три года, не менее, чем для 50% работников;

 

Реформирование государственного сектора экономики

В сфере реформирования государственного сектора экономики ожидаются:

• снижение доли расходов на ЖКУ в потребительских расходах населения;
• увеличение доли респондентов, считающих качество оказываемых жилищно-коммунальных услуг удовлетворительным;
• увеличение доли молодых семей, имеющих жилье; Совершенствование подходов к управлению инвестициями В сфере совершенствования подходов к управлению инвестиционными процессами ожидаются следующие результаты:
• высокое качество и степень реализуемости проектов и программ;
• положительная динамика Томской области в международных рейтингах инвестиционной привлекательности.
• рост объема венчурных инвестиций в Томской области;
• положительная динамика объема инвестиций от стратегических инвесторов;
• повышение доли респондентов, считающих низким уровень инвестиционного риска в Томской области;
• положительная динамика уровня занятости в секторах экономики с высокой добавленной стоимостью;
• положительная динамика: - роста доли предприятий, предлагающих новые, ранее не производившиеся предприятием, продукты, либо предоставляющих новые услуги, а также внедрившие новую производственную технологию; - количества зарегистрированных патентов, получивших промышленное применение; - количества создаваемых новых предприятий в приоритетных секторах экономики.
• увеличение объема инвестиций в информационный сектор;
• увеличение объема инвестиций в секторе биотехнологий;
• увеличение объема иностранных инвестиций в сектор биотехнологий;
• увеличение удельного веса предприятий, осуществляющих технологические инновации.
• повышение общего объема инвестиций в геологоразведку, добычу нефти и газа и развитие инфраструктуры;
• рост общего объема инвестиций в пищевую промышленность;
• рост доли экспорта продукции пищевой промышленности за пределы региона в общем объеме собственного производства.
• рост общего объема инвестиций в отрасль машиностроения;
• увеличение экспорта машиностроительной продукции и доли отрасли в общем объеме промышленного производства за счет выпуска инновационной продукции с высоким уровнем добавленной стоимости;
• увеличение общего объема инвестиций в основной капитал в лесопромышленном комплексе;
• увеличение доли экспорта за пределы региона от выпуска продукции в лесопромышленном комплексе.
• увеличение экспорта продукции животноводства за пределы региона;
• увеличение общего объема инвестиций в энергетику;
• опережающий рост средней номинальной заработной платы в лесопромышленном комплексе по сравнению со среднеобластным показателем;
• рост средней номинальной заработной платы в агропромышленном комплексе до среднеобластного показателя;

Стимулирование развития доходной базы

В сфере совершенствования подходов и стимулирования развития доходной базы ожидается:

• увеличение доли оборота малых предприятий к общему обороту организаций;
• увеличение темпов прироста количества малых предприятий и ПБОЮЛ;
• увеличение доли занятых в малом бизнесе от общей численности занятых в экономике;
• улучшение финансово-экономических показателей деятельности хозяйственных обществ с долей государственной собственности;
• оптимизация хозяйственных обществ с долей государственной собственности;
• рост уровня неналоговых доходов, поступающих в областной бюджет в виде дивидендов, средств, полученных от продажи ликвидных пакетов акций;
• повышение уровня доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности;
• увеличение прибыли областных государственных предприятий;
• сокращение доли государственного сектора в экономике области;
• увеличение количества объектов государственной недвижимости, переданных в пользование экономическим субъектам;
• рост числа организаций, присоединившихся к трехстороннему соглашению о социальном партнерстве;
• сокращение задолженности по заработной плате;
• повышение: - доли отгруженной инновационной продукции в общем объеме отгруженной промышленной продукции; - внутренних затрат на исследования и разработки от ВРП Томской области; - доли приоритетных секторов экономики в структуре ВРП Томской области.

Совершенствование межбюджетных отношений

В сфере межбюджетных отношений ожидается:

• увеличение показателей средней обеспеченности общей площадью жилых домов на человека;

• сокращение доли ветхого жилья в общем жилом фонде;
• создание условий для реализации бюджетной реформы на муниципальном уровне за счет средств бюджета Томской области (создание Фонда реформирования муниципальных финансов);
• отсутствие просроченной задолженности по предоставленным муниципальным образованиям бюджетным кредитам;
• положительная динамика доли собственных доходов муниципальных образований.
• устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований;
• сокращение числа дотационных муниципальных образований;
• рост доли местных бюджетов в расходах консолидированного бюджета области;
• повышение квалификации и профессионализма кадрового состава органов местного самоуправления;
• увеличение количества совместных проектов по приоритетным направлениям развития.

 

2.2. Финансовый эффект от реализации Программы реформирования

Ожидаемый финансовый эффект от реализации мероприятий Программы реформирования составит 997,37 млн.руб. и складывается из следующих показателей: Таблица 1. Расчет экономического эффекта от реализации Программы реформирования